In questi giorni si sono susseguiti una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri volti a fare opportunamente fronte all’emergenza sanitaria scaturita dal coronavirus Covid-19.

La prescrizione più efficace per far fronte a tale emergenza, ma anche quella che desta maggiori problemi in quanto di difficile applicazione da parte del comune cittadino, è indubbiamente il divieto di spostamento delle persone fisiche all’interno di tutto il territorio nazionale, salvo il caso in cui lo spostamento non sia determinato da comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità, motivi di salute o rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza (divieto introdotto in tutto il territorio nazionale con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 marzo 2020).

Infatti, dall’11 marzo a oggi risultano essere state riscontrate da parte delle Autorità di Pubblica Sicurezza oltre 51mila trasgressioni1.

L’art. 3, co.4, del decreto legge n.6 del 23 febbraio 2020 prevede che “salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale”.

L’art. 650 c.p. punisce in via sussidiaria quelle condotte attive o omissive mediate le quali non si osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene.

Il fatto che la violazione del divieto di spostamento dia luogo a una contravvenzione non è di poco conto, infatti, sono da evidenziarsi due aspetti:

• il primo, negativo per il contravventore – ed anche per i Tribunali destinati così ad intasarsi ulteriormente –, è che al fine dell’integrazione della contravvenzione è sufficiente la colpa ed è procedibile d’ufficio per cui un procedimento penale avrà di norma inizio;
• il secondo aspetto, solo apparentemente positivo per il contravventore, è che è prevista una pena

relativamente mite (l’arresto fino a tre mesi o l’ammenda fino a 206 euro) per cui verosimilmente il Pubblico Ministero sarà indotto a chiedere al giudice l’applicazione della pena inaudita altera parte ai sensi dell’art. 459 c.p.p. con tutti i benefici che ne conseguono, tra cui l’estinzione del reato se nel termine di due anni –in quanto il decreto concerne una contravvenzione– l’imputato non commette un delitto o una contravvenzione della stessa indole; con l’opposizione, inoltre, il trasgressore potrà presentare domanda di oblazione ex art. 162bis c.p. che, qualora accolta dal giudice, estinguerà il reato.

Ma meglio evitare che si verifichi una tale eventualità: perché un conto è una strategia difensiva ed un conto la reale possibilità di vedersi condannati.

Sebbene non sia il momento di soffermarsi su disquisizioni giuridiche ma di rispettare le decisioni prese per la sicurezza di tutti, si è però dubitato della correttezza dello strumento utilizzato dall’esecutivo per limitare l’esercizio della fondamentale libertà di movimento: ci si è domandati se risulti – o meno – rispettata la riserva di legge sancita costituzionalmente all’art. 16 Cost.

Infatti, non vi è alcuna norma espressamente prevista nella Costituzione che autorizzi il Governo ad adottare atti di tal fatta se non in caso di guerra, il cui stato deve essere deliberato dalle Camere e i “poteri necessari” conferiti al Governo dalle stesse (art. 78 Cost.).

In tutti gli altri casi il Governo, per fronteggiare “casi straordinari di necessità e urgenza”, deve adottare decreti legge.

Se ci dovessimo arrestare a queste considerazioni dovremmo chiederci se il cittadino – oltre a doversi attenere al divieto di spostamento secondo un dovere morale e di buon senso – vi si debba attenere in quanto prescrizione “legalmente data” con tutto ciò che importa penalmente.

Il divieto di spostamento sancito a livello di fonte di rango secondario con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri troverebbe giustificazione nel richiamato d.l. n.6/2020 previsto per far fronte all’originaria emergenza sanitaria.

Tale giustificazione è però ritenuta suggestiva da parte di autorevoli giuristi2 i quali sostengono che il d.l. n.6/2020 non possa legittimare il divieto di spostamento in tutta Italia –per violazione della riserva di legge– in quanto lo stesso ha introdotto la possibilità di adottare misure limitative della libertà di circolazione su base locale (l’originaria zona rossa) ed in quanto tale divieto è stato introdotto sulla base di una clausola in bianco che autorizza il Governo ad adottare genericamente “ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui all’art.1” art. 2 d.l. n.6/2020.

Ma, sotto un profilo pratico, questo non rileva: se si aderisce a questa tesi, secondo la quale la contravvenzione prevista dall’art. 650 c.p. risulta inconfigurabile in quanto non può ritenersi sussistente una limitazione costituzionalmente legittima della libertà di circolazione –e quindi l’esistenza di un provvedimento legalmente dato –, vi sono comunque altre prescrizioni rinvenibili nel codice penale che puniscono il comportamento scellerato di chi per negligenza, imperizia o inosservanza di disposizioni, cagiona un’epidemia (art. 452 c.p.), di chi cagioni morte (art. 575 c.p.) o malattia (art. 582 c.p.).

D’altra parte insite nel nostro ordinamento costituzionale sono le ordinanze extra ordinem, cioè ordinanze contingibili e urgenti: atti a contenuto atipico che l’amministrazione sulla base di specifiche previsioni legislative è abilitata ad adottare per fronteggiare situazioni eccezionali anche derogando alla disciplina normativa di rango primario ma pur sempre nel rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento (Corte cost. sentt. n 8 del 1956 e n. 26 del 1961).

Secondo tale impostazione la limitazione alla libertà di circolazione sarebbe stata prevista con decreto legge (d.l. n.6/2020) che ha autorizzato quindi l’adozione di ordinanze extra ordinem.

La libertà di movimento gode di una riserva di legge rinforzata: è la Costituzione che indica gli unici motivi in presenza dei quali il legislatore –e solo il legislatore– può intervenire a limitarla. Le limitazioni possono essere disposte solo in via generale (cioè non con riferimento a singoli individui) dalla legge e “per soli fini di sanità e sicurezza”.

Ancora, pur volendo ritenere consentita – in virtù dell’autorizzazione prevista dal d.l. n.6/2020– una limitazione alla libertà di movimento mediante ordinanza extra ordinem (e quindi la configurazione in caso di violazione di tale limitazione la contravvenzione di cui all’art. 650 c.p.) ci si trova a fare i conti con la riserva di legge tendenzialmente assoluta (legittimo il rinvio della legge ad atti generali e astratti del potere esecutivo solo se quegli atti si limitano a specificare sul piano tecnico elementi già descritti dal legislatore) in materia penale.

L’art. 25, co.2, Cost. impone il rispetto del principio di precisione, determinatezza e tassatività nella determinazione del precetto che non viene rispettato nei provvedimenti de quo –cui, dunque, l’art. 650 c.p. non può far rinvio–. È costituzionalmente illegittima una norma il cui precetto, lasciato “in bianco” dalla legge, venga posto da un atto generale e astratto del potere esecutivo, a meno che l’apporto di quest’ultimo abbia carattere puramente tecnico.

Aldilà di fini esercizi giuridici e a prescindere dal fatto che siano il legislatore o l’esecutivo ad emanare i provvedimenti per far fronte alla situazione emergenziale in atto, è assolutamente necessario che tutti obbediscano alle prescrizioni impartite nell’interesse proprio, dei propri cari e della collettività.

Non desta inoltre alcuna perplessità la configurabilità del delitto di falsità ideologica commessa dal privato in atti pubblici previsto dall’art. 483 c.p. da parte di chi attesti o neghi al pubblico ufficiale fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità.

Si ricorda che nell’uscire di casa, infatti, il cittadino deve munirsi di un modulo di autocertificazione

–scaricabile dal sito del Ministero dell’Interno– nel quale si richiede espressamente di attestare che lo spostamento è determinato da comprovate esigenze lavorative/ situazioni di necessità/ motivi di salute/ rientro presso il proprio domicilio, dimora o abitazione etc. altrimenti potrà rendere tali dichiarazioni anche direttamente alle Forze di Polizia operanti il controllo.

Inoltre, nel caso in cui il cittadino dichiari o attesti il falso a un pubblico ufficiale circa l’identità, lo stato o altre qualità della persona –nel caso de quo, di non essere in quarantena e di non essere risultato positivo al tampone– risponderà del più grave delitto previsto dall’art. 495 n.2 c.p., rubricato “falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri”.

dott.ssa Veronica di Ronza

NOTE:

1. https://www.interno.gov.it/it/notizie/coronavirus-18-marzo-controlli-oltre-200mila-persone-e- 116mila-esercizi-commerciali.
2. Gian Luigi Gatta, CORONAVIRUS, LIMITAZIONE DI DIRITTI E LIBERTÀ FONDAMENTALI, E DIRITTO

Pubblicato su εuNOMIKA Rivista per il Centro per gli Studi di Criminologia, Giuridici e Sociologici (CSC), visibile a questo link: https://bit.ly/2U8ML3l